王小映：土地出让金蛋糕如何分？

http://www.haozhai.cn　　文章来源: 财新网　　 2010-04-19 16:10

    逐步缩小征地范围，让农民参与农地转用的谈判，才能确保土地出让金“主要用于农民”
　　【背景】近日，财政部网站公布了2009年全国土地出让收支基本情况。据财政部统计，2009年全国土地出让收入为14239.7亿元，较上年增长43.2%。

　　2009年，全国土地出让支出总额为12327.1亿元。其中，用于征地和拆迁补偿支出占支出总额的比重为40.4%；用于城市建设支出占比重为27.1%；用于土地开发支出占比重为10.7%；用于地震灾后恢复重建、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等支出占比重为9.7%。以上几项总支出占支出总额的比重达到了87.9%。

　　根据土地出让金的定义，这部分源于农地征用的土地使用权出让收益，理应在分配阶段向农民倾斜。但目前情况不容乐观：2009年全国土地出让支出中，用于农村基础设施建设支出占比为3.5%；用于补助被征地农民的支出占1.6%；用于耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护支出占比为3.9%；用于农业土地开发支出占比仅为0.9%。

　　早在2007年3月14日，十届全国人大四次会议闭幕后，温家宝总理在答记者问时就曾强调：“占用农民的土地要给予应有的补偿，土地出让金主要应该给予农民。”三年过去了，土地出让收入在分配环节，真正用于农业和农村的比例一直很低，“取之于农，用之于城”的现实依然故我。

　　实现“土地出让金主要给予农民”的目标，为何可望而不可及？土地出让金这块蛋糕，到底应当怎么分？

　　中国社科院农村发展研究所研究员王小映认为，相较于国有土地拆迁补偿来说，集体土地，特别是农用地的征地拆迁补偿标准“明显过低”。最初，国家对农地征用的初衷是“取之于农，用之于农”，而现在恰恰变成了“取之于农，用之于城”。

　　王小映表示，要解决这一本末倒置的问题，首先应当提高征地补偿标准，制定统一的城乡土地的征地拆迁补偿标准，改变目前征地中按农业产值一定倍数补偿的办法，让土地价格“随行就市”。只有如此，土地出让的收入才有望逐渐“回流”到农民手中。

　　目前，地方财政越来越依赖土地出让金，甚至成为地方预算外收入的主要来源，有些地区比例甚至高达60％以上，形成所谓“土地财政”问题。目前，土地出让金收入和支出都极不规范。相当多地方政府用其直接支付征地成本及各种税费，盲目扩大城市建设规模，搞政绩工程、形象工程，甚至干脆用于行政开支和腐败消费。

　　要扭转这一局面，“不妨调整一下思路”。王小映认为，今后，为了避免地方政府在计算征地成本的时候“搞猫腻”，可用“土地出让总价款”代替“土地出让纯收益”概念，在收支管理上，地方“虚增”征地成本的可能性会大大降低。

　　尽管国土资源部、财政部等联合发文，制订了“土地出让金纯收益”定额标准，也规定了地方政府至少要拿出“土地出让金纯收益”的15％，专项用于农业土地开发，但由于长期以来对“土地出让纯收益”的界定十分模糊，“地方操纵空间太大”，造成“纯收益”变成了“纯概念”。中央及相关部门要想得到较为准确的数字，“操作起来十分困难”。

　　王小映表示，这主要由于土地出让大部分由各县市级政府掌管，“地方政府不但是征地的大买家、土地出让的大卖家，还是收支两条线核算的大账房。”从这一意义上说，从收支管理上，也必须“以土地出让总价款”代替“土地出让纯收益”。

　　在谈到土地出让金蛋糕如何合理切分时，王小映表示，首先，政府应当在划定资金使用方向时，提高用于农业和农村建设、社保、廉租房建设的比例。同时，应该制定切实可行的考评细则，严格执行相关的政策规定。

　　其次，增加地方政府的征用农地成本，如调整中央及省级提留土地出让金的比例，从现在的10%～15%，提高至15%～20%。此举会相应减少县市级政府出让土地的增值收益，降低地方政府的征地冲动。

　　当然，最为根本的是，要根据中共十七届三中全会的要求，逐步缩小征地范围，在城镇规划区范围外，凡是非公益性的建设项目，比如房地产项目、旅游和仓储设施等，政府不再征地，由农民参与开发经营。这是解决“土地财政”问题，保障农民权益的治本之策。■

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