我国土地用途管制需要彻底改革

http://www.haozhai.cn　　文章来源: 证券时报　　 2013-12-11 09:44

一说到加快土地改革，有些人马上站出来，强调土地用途管理：千万要把农地保护好啊！那么，我们就来谈谈，我国一贯奉行的土地用途管制措施，其错误究竟在什么地方。

这些人喜欢引用国外的土地分区管制，来证明国内土地用途管制的正当性，所以，我们就先来谈谈国外。西方国家的确普遍存在土地分区管制制度，可是，根据笔者的研究和了解，其目的和法理来源与我国是完全不同的。这项法律主要来自城市规划与管理的需要。在城市中，由于人口密集，人们的住所相互靠近，这就产生了显著的相互影响。例如，在居住区中，某户人家突然决定要把他家的住所改造为会产生巨大噪音的金属锻造车间，或者，有人要在农田的中央办个化工厂，排放污水，等等。这必然会造成频繁而严重的人际冲突，避免或调解类似的纠纷也就成为了市政管理当局的天然职责。为此，逐渐产生了城市功能分区的概念，即对城市的土地进行统一的规划，哪里是工业区、哪里是居住区、哪里是商业区、哪里用于建设公共福利设施等。此类规划一般经由市议会和全市居民进行公开充分的讨论才会产生；一经产生，全市的居民都必须无条件地予以遵守，违反者将会受到法律的处罚。这种规划也便于市政府向各个区域有效地提供各种基础设施与公共服务，因为，各个功能分区的具体要求是有所差异的。按照这种方法进行城市管理，获得了经济性，增加了舒适度，从而提升了城市的竞争力。

我国的土地用途管理却不是这样。虽然土地用途管理也服务于城市的管理，但这个功能是相对次要的，而且目前行使得很不好；这是有目共睹的。我国土地用途管理的一个主要目的，是为了保护耕地；也就是说，它不是服务于城市管理和发展的，而是为了限制城市的发展。保护耕地的考虑在某些其他国家或地区也存在，但这个目的在那里并不是主要的。我国的土地用途管理是中央政府的职能，中央每年向地方布置任务，下达指标；而在国外，这是典型的地方政府（尤其是市政府）的职能，所谓的“指标”当然也是不存在的。

立法的目的决定了法律的实施方式。土地用途要改变，同样都需要报经政府部门批准，这一点在表面上看上去有些相似，而实质却大不相同。西方国家主要实行的是负面管理。土地主人的权利和意愿是得到充分尊重的。一项申请，只要不触犯有关禁令，又不会对他人造成负面影响，政府就无权拒绝；而在我国，政府的管制不仅涉及土地的每一个方面，而且，权力的行使缺乏规则性和透明度，滥用权力的行为难以得到有效的制约。人家的管制是为了适应和运用经济规律，而我们的管制则是为了对抗和凌驾于经济规律之上，这两种管制之间怎么能够简单地划等号呢？

中外土地管理模式之间的确需要接轨，不过，这不应当是某些人所理解的“选择性接轨”，而是应当全面接轨。土地管理要从以保护耕地为主的思路转向服务于城市管理。为此，首先需要进行一个思想上的拨乱反正，也就是破除工业化和城市化浪费土地的谎言。这是建立新型的土地管理模式的前提和关键。为此，笔者想要多说几句。

在广大的土地上，农业只能生产相当微小的产值，所以，与工业相比，农业其实才是最“浪费”土地的。工业的发展意味着人类对于土地的摆脱，对于土地这个制约因素的克服，意味着土地重要性的下降。在农业社会，人们相当分散而平均地居住在各个地区。工业化之后，因为土地不再重要了，于是，人们抛弃土地，聚集起来，形成了城市。在一个行政区中，一般来说，城市的面积只占整个区域面积的一个零头。城市好比一个点，整个区域则是一个面。城市化意味着整个区域的人口向位于中心的这个“点”上聚集。城市的面积的确扩大了，可是，这个扩大的面积，却由整个区域中为数众多的村落的缩小所弥补。人们在城市中居住得更为紧密，城市中也有大量的高层建筑，所以，作为一种居住方式，城市一定是节约土地的。

这个道理还可以反映在建筑的利用率上。在农村，由于人口稀疏，房屋、道路、场地与各类服务设施的闲置程度一般都很高。在城市中，因为人口密集，房屋容易找到买主或租客，城市房屋的利用率就会高于乡村的房屋。在一个社区之中，成千上万的人们只需共用一条马路、一套上下水设施、一座医院、一所学校和一个广场，不同的人们只是在不同的时间来使用它们，这就极大地提高了利用这些设施的密集程度。需要建设的这类设施减少了，需要占用的土地当然也就会减少。

那么，为什么我国许多人都会把城市化与土地减少联系在一起呢？这是一个有些漫长但又十分荒唐的故事。主要是，由于土地与户籍制度长期不改革，农民不能永久性地从农村撤出，致使城市不断扩大，而村庄却并不缩小。还有种种浪费土地的行为，无不由于不当的土地管理政策所造成。一些官员总是梦想着恢复改革开放前的耕地面积，至今却不明白那个耕地面积是通过人为破坏环境而形成的，是原本就不应该有的。政策制定者们都居住在城市中，天天看着城市吞噬周边的耕地，错误的印象就这样荒唐地形成了。由于水泥地面不可能再复耕，故而一些人称此为“不可挽回的历史性错误”。土地政策就建立在诸如此类的观念之上。

假如“城市化节约土地”的客观规律被认识到了，还需要制定以保护耕地为中心的土地管理政策吗？还需要划什么红线吗？还需要把土地用途管制搞得这么僵化吗？土地市场还会这么扭曲和变态吗？房价还会这么高吗？社会矛盾还会如此尖锐吗？

如今，土地要改革了，这些错误都要大白于天下了，于是，他们急急忙忙站出来阻止。土地改革为人心所向，大势所趋，这是谁也阻止不了的。第二次全国土地调查的结果应当尽快公布，让大家都来研究研究，仔细鉴别一下是非短长。

12月6日，农业部长韩长赋在会见记者时说：“不能事情还没弄明白就盲目推进（土地改革）”。韩部长公开承认有些事情还没有弄明白，这是坦率的，是值得赞赏的。不过，少数人的思想问题没解决，大家的事情就办不成，这样的体制着实应该改一改了。相信市场，还是相信管制；落实科学发展观，还是奉行唯意志论，的确到了抉择的时候了。

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