2020年户籍城镇化将达45% 警惕掉入中等收入陷阱

http://www.haozhai.cn　　文章来源: 每日经济新闻　　 2014-03-18 09:38

国家新型城镇化规划在千呼万唤后，终于露出庐山真面目。这部3万余字、31章的规划，是今后一个时期内指导全国走新型城镇化道路的宏观性、战略性、基础性规划。这是问诊土地城镇化快于人口城镇化，建设用地粗放低效，城市管理服务水平不高，“大城市病”日益突出等问题的行动清单。

过去传统粗放的城镇化模式，带来产业升级缓慢、资源环境恶化等问题，可能让我国落入“中等收入陷阱”。而这部规划，给出了务实的目标：用6年时间，将户籍人口城镇化率从现在的36%提升到45%左右。这份行动清单的落实，是全球经济再平衡和产业格局再调整倒逼使然，也是我国城镇发展从过去速度型向质量型转向使然。

中国未来发展的宏大蓝图正式问世。

3月16日晚间发布的《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》（下称《规划》）在推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房等方面加强了制度顶层设计。

城镇化的核心在人，《规划》发展目标也同样聚焦于此。《规划》明确，城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。

中国区域经济学会副理事长陈耀告诉 《每日经济新闻》记者，《规划》内容强调的目标实际上比较保守，以往城镇化目标一年一个百分点，最近十年可以达到1.3%甚至1.4%，这次的信号意义是在速度的基础上突出城镇化的质量。此外，对于防范掉入中等收入陷阱，《规划》也有提及。

由速度型转向质量型

目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。

《规划》提出的45%左右的目标，比现在要提高9个百分点，并且户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

刚刚结束的全国 “两会”上，“80后”全国人大代表张晓庆也是一位农民工代表。她说，“农民工”的称呼其实就能反映出他们无法享受到城市居民的福利。

张晓庆表示，现在大多数“80后”、“90后”的农民工在城市里长大，熟悉了城市里的生活和文化，渴望在城市里扎根，但许多人不能获得城市户口，也就无法享受社保、保障房等福利，他们就只能“漂”在城市，带来一系列社会问题。

发改委研究员冯奎解析该规划时称，规划提出常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，一是常住人口城镇化速度仍然保持较高速度，但增速放缓。二是强调要将更多进城人口转变成为城市户籍人口。

《每日经济新闻》记者注意到，《规划》显示，随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。我国城镇化发展由速度型向质量型转型势在必行。

体制机制阻碍城镇化

《规划》称，体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展。现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局，制约着农业转移人口市民化，阻碍着城乡发展一体化。

今年全国“两会”的《政府工作报告》提到，2014年的重点工作之一即建立统一的城乡居民基本养老保险制度。张晓庆认为，这项改革让她感觉备受尊重，因为农村居民和城镇居民在同一制度里被同等对待了。“以前农民最多只能缴500元保费，现在和城镇居民一样可以多些选择。”张晓庆说，终于和城里人一样了，一年可以缴几千元了。

这只是目前农村居民与城镇居民区别的一部分，但要想达到每年提升户籍城镇化率超过一个百分点的目标还意味着真金白银的投入。全国人大财经委员会副主任委员辜胜阻今日表示，有研究表明，农民工市民化的人均成本约在10万元左右，但不同地区、不同群体之间的市民化成本存在差异。

去年以来，辜胜阻带领调研组先后赴湖北、河北、山东等10多个省市进行实地考察。调研结果显示，农民工市民化有六项成本：一是随迁子女教育成本；二是医疗保障成本；三是养老保险成本；四是民政部门的其他社会保障支出；五是社会管理费用；六是保障性住房支出。

针对农业转移人口市民化的成本问题，《规划》称，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。

其中，政府将要承担在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。

防范“中等收入陷阱”

根据世界城镇化发展的普遍规律，我国仍处于城镇化率30%~70%的快速发展区间，但《规划》中称，延续过去传统粗放的城镇化模式，会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等风险，可能落入“中等收入陷阱”，进而影响现代化进程。

著名经济学家、北京大学副校长刘伟曾告诉《每日经济新闻》记者，在国际上，如果经济增长10个百分点，其中3个百分点左右由投资拉动，7个百分点左右由消费拉动。而中国刚好相反，7个百分点左右由投资拉动，3个百分点左右由消费拉动。

他说，中国城乡居民收入差距太大造成我国居民消费需求拉动面临瓶颈，内需疲软在未来一个时期将长期困扰我们。“我国现在已发展到中等收入阶段，所有构成中等收入陷阱的三个因素——内需疲软、成本攀升、市场化落后，在我国都不同程度地存在，某些方面可能还比较严重。”刘伟表示。

国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河表示，要加快推进城镇化，调整工业化和城镇化的关系，要将更多的公共资源用于城镇化，目前我们用于城镇化的资源太少。“社会结构里最大的问题是，各级政府在园区开发和公共服务等方面，肆意扩张公权，低效配置资源。”

就政府定位，《规划》称，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。

新型城镇化行动清单（一）

“人”城镇化

“人们来到城市是为了生活，住在城市是为了生活得更好。”亚里士多德一语，道出了中国数以亿计的进城农民工对融入城市的梦想与追求。

“原来是农业人口，现在是城市人口，这个转化过程涉及到哪些要完善的方面，才能真正拥有作为城里人的感觉？”北京大学环境学院城市与区域规划系教授冯长春的这一追问，引导我们进入更深层次思考：如何做好“人”的城镇化进程……

钱从哪里来？

在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。

新型城镇化“钱路”明确：允许地方政府发市政债

3月16日发布的《国家新型城镇化规划 （2014-2020年）》（以下简称《规划》）中明确提到创新城镇化资金保障机制，加快财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。

与此同时，《规划》对土地财政进行了批评，称加剧了土地粗放利用、加大了地方债风险。

国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏在接受 《每日经济新闻》记者采访时表示，城镇化的资金来源中，土地收入会逐渐减少。未来将推行高效的城镇化，控制住房面积，控制城市边界，防止“空城鬼城”出现等。

允许地方政府发债

去年，全国土地出让金为4.1万亿元，创下历史新高。

今年全国“两会”期间，“土地财政”成为代表委员关注的焦点，一些代表委员认为，依靠土地财政是一种类似“毒瘾”的依赖症，必须下大力气戒除。

土地财政与我国工业化、城镇化的高速发展期紧密相连，它在保障地方政府的资金来源时，同时也被指为房价上涨的重要推手。

易鹏认为，土地财政有弊端，但短期内难以消除，地方没有土地财政，很多事情就没办法进行，而房产税的推出需要时间，且相比土地财政收入，盘子仍较小，“一些新的举措将会成为新型城镇化建设资金的长期目标。”

新型城镇经建设资金的来源，提到较多的就是市政债的发行。这次《规划》提到，在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。

市政债的发行有利于解决目前地方政府大量隐性负债的问题，是“开前门堵后门”的重要渠道。国家发改委宏观经济研究院常务副院长王一鸣认为，地方政府融资改革方向即是给予其长期融资方式，其长期债券甚至是十年、二十年债券。

按照 “建立规范透明的城市建设投融资机制”，其他渠道还有：创新金融服务和产品，多渠道推动股权融资，提高直接融资比重等。

鼓励公共基金、险资参与

规划也制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。

这些举措均作为新型城镇化建设资金的重要来源，像社会资本参与城市公用设施投资目前在多地已经推行，而像公共基金、保险资金等提法较新。

在基金领域，2013年4月，山西省成立三只城镇化建设基金，用于破解襄垣、武乡、灵石三县城镇化建设的融资瓶颈，三只基金规模达25亿元。

全国政协委员、北京大学教授厉以宁曾表示，城镇化最好的办法就是建立城市公共建设基金。“可以借鉴澳大利亚和新西兰城镇化经验，地方政府承担部分资金作为种子基金，银行、社会保险组织、大企业都投资建立基金，向社会发行公共投资基金券，按照市场规律来解决城镇化建设资金问题。”

易鹏表示，除了培育地方税收，调整中央和地方的事权，中央承担更多事权将减轻地方政府的财力开支外，地方政府同时也要减政放权，让更多的社会资本进入到原来政府买单的项目里来。

另外，适当运用金融工具解决资金来源，新型城镇化建设资金将形成多管齐下的局面，也有利于倒逼现行体制的改革，“新型城镇化建设不是一蹴而就，将是一个漫长的过程。”易鹏说。

该怎样服务？

现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局，制约着农业转移人口市民化，阻碍着城乡发展一体化。

实施“差别化”落户政策：给两亿农民工带来福音

“人们来到城市是为了生活，住在城市是为了生活得更好。”亚里士多德一语，可以道出中国目前超2亿农民工的心声。而现实是，面对户籍壁垒，这一庞大人群在创造经济价值的同时，却难以享受到包括社保、教育、就业、住房等社会公共服务。

记者注意到，近日出炉的《国家新型城镇化规划 （2014-2020年）》（以下简称《规划》）中，明确表示“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”，将达到“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右”的目标。在国家新型城镇化规划之下，农民工进城落户等问题，将逐步把梦想变成现实。

推行居住证制度改革

“按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化”，这可视为农业转移人口市民化的方向。

在中国国际经济交流中心信息部部长徐洪才看来，这部《规划》最大的亮点是强调以人为本，推进以人为核心的城镇化。包括建立居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。城镇流动人口暂住证持有年限累计进居住证。未来还将探索健全人口信息管理制度。加强和完善人口统计调查制度，健全人口变动调查制度。加快推进人口基础信息库建设，分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、计生、税务等信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享。

一名地方发改委人士对 《每日经济新闻》记者表示，上述人口管理举措指导意义鲜明，但受不同地区的经济发展状况等因素制约，地方需要因地制宜，抓住人口管理系统的非线性、反直观性，不确定性和动态性。作为户籍制度改革的内容之一，居住证制度被认为是对人口登记制度的一种完善。而且，在不少人看来，推行居住证制度，是在现有户籍制度暂时不能一刀切取消的现实下最好的选择。

实施差别化落户政策

去年全国“两会”期间，曾有政协委员对《每日经济新闻》记者表示，事实上，进城不等于城镇化，进城包括两层含义，一是农民从居住的农村进入到已经存在的城市，即从传统农村进入到传统城市；二是从传统农村进入到新建的新型的城镇里面去。

如果按户籍来算，我国人口城镇化率只有35%左右，远低于世界52%的平均水平。而现行户籍和土地制度，正是横亘在城乡之间的主要壁垒。

对此，《规划》中提出的对策是“实施差别化落户政策”，即以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万~100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万~300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万~500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

对于上述举措，徐洪才认为这体现了中央量力而行，实事求是的态度。户籍制度的变革依旧是农民进城的关键。各类城镇在健全农业转移人口落户制度时，也要根据综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准。更重要的是，不能盲目追求统计数据上的城镇化率，而要把实践人口的城镇化作为主要任务。

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