预算法修正案草案三审 拟适度放开地方政府举债
http://www.haozhai.cn 文章来源: 长江日报 2014-04-22 12:22
21日，已经“20岁”的预算法迎来其修改征程的第三次审议，此时距离2012年6月的二次审议已近两年间隔。二审时争议较大的“是否该放开地方政府举借债务”问题，在三审稿中有了较大突破。
当天提交十二届全国人大常委会第八次会议审议的预算法修正案草案三审稿，字里行间传递出拟适度放开地方政府举债权限的积极信号，同时为防控风险，对规范地方政府举债行为又设立了多道“防火墙”。
为何要放开？
解决城镇化资金来源问题
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三审稿明确规定：“可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”
“这意味着对地方政府举债的开闸，但一条条‘防火墙’表明了放开地方自主发债后严控债务风险的决心。”北京大学法学院教授刘剑文说。
当前放开地方政府发债已是大势所趋，党的十八届三中全会决定也释放出为地方政府发债“解禁”信号，如在健全城乡发展一体化体制机制部分提到“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。”
财政部副部长刘昆日前在谈到如何解决城镇化资金来源问题时也提出，财政部将重点加大地方政府债券支持城镇化建设力度，依法赋予地方政府适度举债权限，通过完善现行地方政府债权制度等建立多元化资金保障机制。
党的十八届三中全会提到“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。”
地方债现状如何？
部分地方和行业债务负担较重
放开地方发债，势必带来如何防范财政金融风险的问题。
种种迹象显示，当前中国地方政府性债务风险仍不容忽视，部分地方和行业债务负担较重，地方政府性债务对土地出让收入越发依赖，一些地方和单位也爆出违规融资、使用地方债资金现象，尤其不久前债券市场出现超日债等违约事件也加剧各方对地方债违约的担心。
中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，对地方政府举债“开闸”后，风险防控更应从严。从预算法三审稿看，在风险监控上增加了不少严格举措，如限定发债主体和额度，规定发债不得用于经常性支出，意味着地方政府日常的花销不允许借债。
截至2013年6月底，我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10.58万亿元，比2010年底增加3.87万亿元。
如何防范风险？
“堵后门、开前门、消存量、严监控”
在财政部财科所所长贾康看来，对地方政府举债解禁，体现了中央政府加强地方政府性债务管理“堵后门、开前门、消存量、严监控”的思路。
贾康认为，当前我国政府性债务中最主要的风险在于地方隐性负债部分，在逐渐消化收缩已有隐性债存量的同时，我国应发展规范化、有利于风险防范的“阳光融资”式地方举债机制，而推动这一机制的突破口就是在修订预算法中用法律框架规范约束和监管地方发债。
杨志勇认为，虽然我国地方政府不大可能出现美国“底特律政府破产”结局，但仍需细化对债务的监管举措，如人大应怎样监督举债行为、债务到期还不上该如何处置、谁应承担责任等，都需要在法案中明确。
自2011年第四季度开始，财政部允许上海、广东、浙江和深圳四地率先试点自行发债，去年自行发债试点范围又新增江苏和山东两省。
对豪华楼堂馆所
明确说“不”
看点>>>
地方党政机关热衷兴建豪华楼堂馆所问题，历来为公众诟病，而且目前在一些地方仍然时有发生。对此，预算法三审稿在多处做出规定。
预算法三审稿第93条：
在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。
如三审稿37条在预算编制环节增加规定“严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出”；第50条预算执行环节增加“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。”
此外，在第93条法律责任环节增加规定：“在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。”
北京大学法学院教授刘剑文指出，党中央国务院曾三令五申严禁豪华楼堂馆所，预算法草案三审稿把相关内容写入其中，意味着把该问题从党纪规章上升为法律法规，使其具有更大影响力和约束力。
一些地方财政收支审查中发现，在压缩严查公款吃喝、公车私用、公费旅游的过程中，个别部门挖了东墙补西墙，公款招待查得严了，吃喝招待费往会议费中转移，会议费查得严了，就往培训费中转移。
预算法三审稿91条明确针对以上违规行为责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。
预算法二审稿：
除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。（2012年6月）
预算法三审稿：
经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。（2014年4月）
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