上海提出土地利用新要求:建设用地规模只减不增
http://www.haozhai.cn 文章来源: 21世纪经济报道 2014-05-09 11:55
时隔11年，上海再次召开规划土地工作会议，启动新一轮的城市总体规划的编制。上海市委书记韩正称，上海市委、市政府已经明确要求规土局，建设用地规模必须只减不增、必须“负增长”，“零增长也不行，这是对上海负责”。
而目前的现实是，在城市规模上，上海全市人口和用地规模已超过始编于1992年的《上海市城市总体规划(1999-2020)》中确定的2020年指标。
如何在建设用地总量(3226平方公里)上实现“零增长”甚至“负增长”，或将成为未来六年上海各区县发展中的巨大压力。
5月8日上海交通大学“安泰·问政”论坛上，上海市政府参事、上海社科院经济研究所所长左学金在接受21世纪经济报道采访时表示，目前在土地增量逐步减少的情况下，唯一的办法就是提高建设用地的利用效率，这其中可采取调整容积率、土地综合利用、利用地下空间等多种方式。
建设用地总量的“规划天花板”
上海第六次规划土地会议后，参加区县相关交流会的人士称，上海规土局的官员用“天花板”来比喻上海建设用地规划面积，而目前上海的情况是“接近规划天花板”。
这意味着，上海新增用地空间已经十分有限。据测算，目前距离已被锁定的2020年3226平方公里的终极规模，只剩下156平方公里的增量空间，而在此前6年，上海城市建设用地年均净增长近50平方公里，上海此后7年内年均新增建设用地尚不足此前一半。
韩正表示，面对这样的用地规模现状，上海在做结构调整、腾笼换鸟，而不是粗放式发展。“建设用地规模要负增长，必须确定下来。”
实现“零增长”乃至“负增长”目标，让上海各区县感到压力颇大。而根据上海方面的计划，这一目标的实施路径将主要包括盘活存量、增加流量和提高绩效等。
而这其中，动作最大的将是工业用地。多位接受21世纪经济报道采访的规划学者都对目前上海工业用地规模提出过质疑，认为目前上海的工业用地规模与国际性大都市定位相比，面积偏大且结构不合理。
根据上海近日发布的《关于本市盘活存量工业用地的实施办法(试行)》，上海的工业用地被区分为规划工业区块(即“104区块”)、集中建设区内的现状工业用地(即“195区域”)和除上述两种以外的现状工业用地(即“198区域”)。
这其中，“104区块”主要进行结构调整和能级提升，重点发展先进制造业、战略性新兴产业和生产性服务业；“195区域”将完善城市公共服务功能，重点发展现代服务业。
而“198区域”作为目前土地绩效较差的一类将面临进一步的“减量”“增效”，而由于涉及集体经济组织，这些土地的减量化也将颇有难度。
工业用地二次开发
除了像“198区域”这样零散的工业用地以外，目前上海工业集中区也面临二次开发的问题。而这其中，容积率的调整也或将成为不可避免的手段。
根据同济大学教授石忆邵的统计，2011年，上海全市公告开发区容积率为0.64，其中国家级开发区达1.03；市级开发区为0.55。“这与发达国家工业区容积率有着较大差距，”石忆邵说，“在日本，规定工业区的容积率为2.0-4.0左右。”
左学金建议，上海在未来容积率调整中可以采取更为灵活的管理方式，“目前日本容积率可以自行申报，并不设限，值得借鉴。”
除此之外，左学金还建议根据实际情况进一步简化对土地用途的分类，将对环境和健康的影响作为用途管理的主要考虑，“今后综合用地应该有更多推广”。
而此类综合用地的方式或将在自贸区得以试点。此前上海自贸区管委会常务副主任戴海波在接受采访时表示，保税区有一部分土地是混合型的，不会像原来很机械地规定土地使用类型，“可能这一片仓储一定要永久保留下去，但是边上可能会进行调整开发。”
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